Многие правительства в мире трубили о приверженности достижению ‘чистого нуля’ выбросов углекислого газа, мы уже выяснили, что вся эта согласованность действий не случайна, а прописана в документах повестки ООН до 2030 года — так что никаких случайностей здесь нет и не было.
Подобную политику уже взяли на вооружение и в Великобритании, там она является более строгой, чем практически где-либо еще в мире.
Недавно премьер-министр Британии Риши Сунак стал немного сдавать позиции, присоединившись к коллегам по всей Европе и просигнализировав о смягчении, указав, среди прочего, что продажа новых бензиновых и дизельных автомобилей будет запрещена с 2035, а не с 2030 года, и что после 2035 года будут сделаны исключения из требования о том, чтобы все вновь устанавливаемые котлы были тепловыми насосами.
Как и ожидалось, это вызвало возмущение, но также инициировало угрозу судебного разбирательства. Крис Пэкхэм – известный телеведущий шоу о дикой природе – написал премьер-министру, дав ему 14 дней на то, чтобы отменить предлагаемые климатические изменения в Британии или оспорить их в Высоком суде.
Эта проблема (если она действительно произойдет), скорее всего, будет основана на Законе об изменении климата 2008 года с поправками, внесенными в 2019 году, который призван обязать правительство достичь чистого нулевого уровня выбросов углекислого газа к 2050 году и придерживаться заранее определенных ‘углеродных бюджетов’ в пятилетние периоды.
Идея заключается в том, что, отказываясь от различных обязательств, таких как постепенный отказ от бензиновых и дизельных автомобилей с 2030 года, премьер-министр нарушает (процедурные) элементы этого Закона.
У Пэкхема мало шансов на успех, но обсуждение его вызова, тем не менее, поучительно, потому что оно проливает свет на абсолютную лживость определенной формы законотворчества и судебной системы, которая в настоящее время является доминирующей формой правления в Великобритании и которую никто – независимо от их взглядов на изменение климата – не должен защищать.
Особенности такого рода дел
Если кто-то в Великобритании желает оспорить законность решения государственного органа (включая правительство), он или она может сделать это через суд с помощью процедуры, называемой судебным пересмотром. Важным моментом судебного пересмотра является то, что он не должен быть тем, что юристы называют «существенным», то есть касаться существа самого решения.
Предполагается, что это только ‘процедурный’ вопрос, то есть касающийся способа, которым было принято решение. Если эта процедура была предвзятой, или принимала во внимание не относящиеся к делу соображения, или была ultra vires (то есть лицо, принимающее решение, фактически не имело на это полномочий), и так далее, то суд может отменить результат.
Чего он не может сделать, так это объявить решение незаконным, потому что оно было ‘неправильным’ или нежелательным в некотором роде. Вот что означает верховенство закона: не то, что решения должны быть хорошими, а то, что они должны соответствовать тому, что говорится в законе о том, как они должны приниматься и кем.
Если Крис Пэкхэм хочет успешно заставить премьер-министра Британии придерживаться предполагаемых обязательств, бесполезно утверждать, что все, что заявил Сунак, было бы объективно плохим.
Вместо этого Пэкхем должен найти какую-то причину, по которой любое решение, принятое премьер-министром, не соответствовало правильной процедуре.
К сожалению, оспорить саму климатическую повестку как форму аферы — не представляется возможным через инструмент системы в виде суда.
Это будет трудно сделать из-за того, как действует Закон. С самого начала важно сказать, что способ, которым это работает, абсолютно неоправдан с точки зрения законотворчества и просто не соответствует тому, как законодательный орган должен действовать в стране, которая заявляет, что серьезно относится к идее верховенства закона.
Но, как бы то ни было, Риши Сунак, вероятно, в курсе процедуры.
Закон об изменении климата
Закон об изменении климата 2008 года требует от правительства сделать две большие вещи и множество мелких. Большие вещи достаточно хорошо известны.
Раздел 1 требует от госсекретаря обеспечить, чтобы в 2050 году Великобритания в совокупности выбрасывала на 100% меньше чистого углерода, чем в 1990 году (отсюда и «Чистый ноль», хотя важно упомянуть, что показатель в 100% был поправкой 2019 года – первоначально обязательство фактически заключалось в том, чтобы производить на 80% меньше); и раздел 4 требует, чтобы госсекретарь устанавливал «углеродные бюджеты» на каждый пятилетний период, на 12 лет вперед, в которых оговаривается, сколько углерода может быть выброшено в течение этого периода .
Однако, что важно в этих требованиях для Криса Пэкхема, так это то, что Закон умалчивает о том, как они должны быть достигнуты.
Единственная обязанность, предусмотренная в этом отношении, содержится в разделе 13, в котором говорится, что государственный секретарь должен подготовить “предложения и политику” для удовлетворения углеродных бюджетов с целью окончательного достижения цели на 2050 год и (как предусмотрено в разделе 14) представить эти предложения и политику парламенту.
Но содержание этих “предложений и политики” не предопределено заранее, и в Законе нет требования, чтобы они были обязательными. Действительно, когда список “предложений и стратегий” был представлен парламенту в этом году, в марте 2023 года, он был огорожен при самом его представлении некоторыми удивительно честными и открытыми признаниями:
Мы ожидаем, что мир изменится между сегодняшним днем и окончанием углеродного бюджета 6 [т. е. к 2037 году], поэтому мы ожидаем, что пакет предложений будет эволюционировать, чтобы адаптироваться к меняющимся обстоятельствам, новым доказательствам, использовать технологические достижения и решать возникающие проблемы…
В свете этого и в соответствии с обязанностями, налагаемыми Законом об изменении климата 2008 года, мы будем продолжать пересматривать предложения и политику, а также обновлять и изменять пакет по мере необходимости.
Чрезвычайно сложный процесс — точно спрогнозировать те предложения и политику, которые будут действовать на данный момент в будущем, например, те, которые должны вступить в силу в рамках Carbon Budget 6, и существует значительная неопределенность в окончательной реализации.
Запрет на продажу новых бензиновых и дизельных автомобилей в 2030 году был вынесен на рассмотрение парламента в соответствии с разделом 14 Закона в форме Стратегии чистого нуля на 2021 год, как и о постепенном отказе от новых газовых котлов к 2035 году — все это, конечно, следует из «Плана из десяти пунктов для зеленой промышленной революции» Бориса Джонсона.
(Если бы мы только знали, что в силах правительств начинать и организовывать промышленные революции. Они могли бы происходить у нас постоянно.)
Но существует значительная двусмысленность: единственная ссылка, которую можно найти в Плане выполнения углеродного бюджета в марте 2023 года, на запрет продажи новых бензиновых и дизельных автомобилей, на самом деле все еще относится к дате 2035 года (она есть на странице 54, если вам особенно интересно), где она описывается как “амбициозная”.
И все, что говорится в стратегии «Чистого нуля» на 2021 год о газовых котлах, заключается в том, что правительство “[a] намерено поэтапно отказаться от установки новых и замены котлов на природном газе к 2035 году в соответствии с естественным циклом замены”. Вряд ли это железное обязательство.
В таком случае, только храбрый судья Высокого суда мог бы обнаружить, что все это каким-то образом связывает правительство Риши Сунака, или что он каким-то образом превысил полномочия, или не смог следовать правильной процедуре, немного снизив ‘амбиции’ Бориса Джонсона.
Раздел 10 Закона конкретно требует от госсекретаря учитывать, среди прочего, “социальные обстоятельства и, в частности, вероятное влияние решения на дефицит топлива” в процессе составления бюджета выбросов углерода.
Социальные обстоятельства и, в частности, подпитывающая бедность, на самом деле являются основными причинами, на которые Риши Сунак более или менее недвусмысленно ссылался в своей речи, объявляя об этих поправках к политике.
Все, что произойдет, — это то, что со временем в парламенте появится какой-то документ (будь то в форме ‘Стратегии’ или следующего Плана предоставления углеродного бюджета, или что-то еще), в котором будет указано, что правительство переосмыслило свои предыдущие планы, и это будет касаться Закона об изменении климата 2008.
В видео, размещенном на X, Пэкхэм предположил, что может быть другой путь к успешному оспариванию, который заключался бы в отказе премьер-министра при принятии этих измененных обязательств проконсультироваться с общественностью или органом, созданным в соответствии с Законом об изменении климата 2008 года, называемым Комитетом по изменению климата.
То, что Пэкхэм считает, что такое оспаривание имеет какие-либо основания, можно объяснить только неправильным прочтением Закона. В разделе 9 действительно оговаривается, что государственный секретарь должен консультироваться с Комитетом по изменению климата при установлении углеродных бюджетов с помощью законодательного акта, но здесь происходит не это.
И, действительно, если в какой-то момент правительство решит установить новую цифру для углеродного бюджета таким образом, в то время как требуется проконсультироваться с Комитетом по изменению климата, оно может фактически проигнорировать его рекомендации.
Пэкхэм, конечно, более или менее соответствует хрестоматийному определению того, что судьи привыкли называть ‘назойливым занудой’ – кем-то, кто подает иск о судебном пересмотре не потому, что они искренне заинтересованы в исходе решения, которое они оспаривают, а для привлечения внимания или с какой-то другой неприятной целью.
Тем не менее, привлекая внимание к Закону об изменении климата 2008 года, он оказывает своего рода общественную услугу, потому что в конечном итоге он может довести до сведения общественности, насколько ветхими стали отношения между нашей исполнительной и законодательной властью.
Почему это вряд ли сработает
Схема, по сути, такова. Во-первых, правительство решает, что было бы совсем неплохо, если бы оно могло каким-то образом издавать указы в отношении той или иной области политики, не утруждая себя длительным и болезненным процессом вовлечения законодательной власти (то есть этих надоедливых представителей избирателей).
Поэтому правительство разрабатывает широкий законодательный акт, в котором, по сути, говорится, что в отношении вопросов X, Y и Z правительство само устанавливает правила в форме нормативных актов или делегированных законодательных актов, изданных Кабинетом министров.
Поскольку правительство располагает большинством в парламенте, оно быстро вводит в действие соответствующий законодательный акт. И затем это бесплатно: оно внезапно получило, так сказать, юридическое разрешение издавать указы и распоряжения, которые считает нужным в отношении X, Y и Z, и вообще никогда не должно вовлекать депутатов в процесс, за исключением того, что от них, возможно, требуется согласовать что-то поздно вечером в пятницу.
Новые лейбористские правительства действительно преуспели в этой форме законотворчества, и не случайно, что вершина этой практики была достигнута в Законе об изменении климата 2008 года, который был принят в последние годы правления новых лейбористов.
Закон об изменении климата особенно примечателен тем, что он даже не требует от правительства хлопот по составлению делегированного законодательства.
Способ, которым это работает, гораздо более прямолинейный и вопиющий: это дает правительству полномочия разрабатывать “политику и предложения” огромного, почти безграничного масштаба, а затем просто “представлять их парламенту” в документе с модным названием — после чего они становятся де–факто законом.
Затем все просто начинают говорить о соответствующих “политиках и предложениях”, как будто это свершившийся факт – это то, что произойдет, – и ведут себя так, как будто законотворчество является функцией исполнительной власти, в то время как самый основной принцип конституционного права в Англии, конечно, заключается в том, что это не должно быть чем угодно.
Запрет новых бензиновых и дизельных автомобилей, будь то с 2035 или 2030 года, является парадоксальным примером вопиющих последствий такого управления.
Среднестатистический обыватель был бы удивлен, узнав, учитывая то, как правительство, оппозиционные партии и журналисты говорят об этом ‘запрете’, что на момент написания статьи это вовсе не запрет, а простое «предложение» (или это «политика»?). это никогда и на милю не выходило за рамки закона.
Политический класс может спорить между собой о том, когда будет установлена точная дата введения запрета, но идея о том, что однажды избранное правительство может решить вообще его не вводить, просто не приходит им в голову.
И в некотором смысле они имеют полное право смотреть на вещи таким образом. Они привыкли к ситуации, в которой законодательный орган – это просто переговорная площадка, а всеобщие выборы — простой способ избрания правительств, которые затем устраивают шоу описанным способом — разрабатывают законодательство для утверждения парламентом, что дает правительству право самому править указом.
В какой-то момент продажа новых бензиновых и дизельных автомобилей фактически будет запрещена законом, и все это знают и ведут себя так, как будто это так; вопрос только в том, когда это произойдет.
Для человека, придерживающегося такого мышления, идея о том, что законодательная власть – люди, за которых фактически голосует электорат, – может иметь право голоса при принятии законов, является своего рода категориальной ошибкой.
Да, технически законы принимает парламент. Но он все чаще принимает законы, которые устанавливают рамки, в рамках которых регулирует исполнительная власть.
В свои мрачные моменты поклонники такого способа ведения дел могут задуматься о том, что в нем есть что-то не совсем согласующееся с верховенством закона.
Но, по их мнению, конечно, важен тот факт, что регулирование осуществляется теми, кто знает лучше всех – экспертами, – и устаревшие концепции вроде верховенства закона в любом случае не должны стоять на пути этого процесса.
Для недовольных граждан результатом в конечном итоге может стать только путаница. Среди избирателей растет ощущение того, что, за кого бы они ни проголосовали, трудно заметить какую-либо разницу в результатах.
Это связано с тем, что большое количество населения интуитивно осознало, что законодательная власть, которая является избранными представителями общественности, на самом деле больше мало что делает на пути закона, и что правительство и его технические эксперты, quangos и ‘заинтересованные стороны’ — единственная игра в городе.
Очень немногие люди точно знают, как сформулировать, почему это так, но ответ в некотором смысле предельно ясен: это потому, что были предприняты согласованные усилия со стороны сменявших друг друга правительств (при содействии и подстрекательстве бездеятельных парламентов – давайте будем скрупулезно справедливы), чтобы убедиться, что так и должно быть.
В таком случае возникает соблазн задаться вопросом: что, если бы такие люди, как Крис Пэкхэм, использовали свою власть и влияние для повышения осведомленности общественности о причинах того, насколько плохо нами управляют, вместо того, чтобы заниматься донкихотскими, безрассудными судебными разбирательствами, подобными рассматриваемому?
Возможно, тогда мы действительно начнем замечать некоторые изменения. Но этого, конечно, никогда не произойдет, и это напрямую говорит об одной из наших действительно неразрешимых проблем: у нас есть политический истеблишмент и СМИ («элита» — слишком сильный термин), которые не видят абсолютно ничего плохого в том способе управления, который описан выше, до тех пор, пока у власти находится их сторона.
Для Пэкхема, внедренного в этот истеблишмент, проблема в принципе заключается не в том, что премьер-министр и его товарищи по кабинету могут издавать любые указы, которые они считают нужными, как степные ханы. Проблема в том, что это делает премьер-министр и его указы ошибочны. И поэтому закон должен вмешаться.
Другими словами, Пэкхема волнует только суть, а не процедура. И почти все в его кругах думают так же. У них нет никакого представления об истине: что на самом деле процедура — это все. Е
сли вы правильно разберетесь в регулирующих процедурах, например, гарантируете, что государственные органы (включая правительства) принимают решения надлежащим образом, то, скорее всего, последует мудрая политика.
Если вы позволите процедуре затухать, лица, принимающие решения, начнут преследовать личные интересы и хобби. И это, чтобы замкнуть наш круг, как раз и является основополагающей философией судебного надзора в рамках конституции Англии.
Когда процедура правильная, мудрость одерживает верх. Проблема, с которой мы сталкиваемся, заключается не только в том, что процедура пошла очень плохо, но и в том, что мы перестали быть заинтересованы в том, чтобы все было правильно.
Боюсь, это делает хорошую политику – в любой области – все менее вероятным предложением.
А потому еще больших безрассудных решений, как эти шаги «чистого ноля» по всему миру — будет больше и больше.
Можно ли с этим что-то сделать? Вот ведь вопрос.
А пока кто-то надеется на законное оспаривание явно не граничащего со смыслом ограничительного решения, британская группа «Бегущие по лезвию» решает вопрос с камерами ULEZ:
Доктор Дэвид Макгроган — адъюнкт-профессор права в юридической школе Нортумбрии. Эта статья впервые появилась в его подзаголовке.
